Advies op grond van artikel 7.38g van de Wet milieubeheer, uitgebracht aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (coördinerend bevoegd gezag) door de Commissie voor de milieueffectrapportage; namens deze, de werkgroep m.e.r., getekend drs. J.J Scholten, secretaris, ir. N.G. Ketting, voorzitter
Utrecht, 9 september 1999
1. INLEIDING
2. WERKWIJZE BIJ DE OPSTELLING VAN HET ADVIES
3. TOETSINGSKADER
3.1 Juridisch toetsingskader
3.1.1 Vertrekpunt: Duits recht
3.1.2 Nederlands recht: toestemming voor gebruik van het Nederlandse luchtruim
3.1.3 Rechtstreekse werking EG richtlijn betreffende milieueffectbeoordeling
3.1.4 Rechtstreekse werking Vogel- en Flora-Fauna-Habitat EG richtlijn
3.1.5 Samenvatting van het juridisch toetsingskader
3.2 Milieu-inhoudelijk toetsingskader
4. KWALITEIT EN VOLLEDIGHEID VAN DE VERGUNNINGSBESCHEIDEN
4.1 Algemeen oordeel
4.2 Beschrijving van het voornemen
4.3 Te nemen en eerder genomen besluiten
4.4 Alternatieven
4.5 Afbakening van het studiegebied
4.6 Aanduiding van de referentiesituatie
4.7 Geluidbelasting door vliegtuiglawaai
4.8 Geleuidbelasting door wegverkeer
4.9 Externe veiligheid
4.10 Luchtverontreiniging
4.11 Geohydrologie
4.12 Flora en fauna. Habitat- en Vogelrichtlijngebieden
4.13 Mitigatie en compensatie
4.14 Vergelijking van de referentiesituatie met het voorgenomen civiele gebruik
4.15 Leemten in kennis
4.16 Samenvatting van de milieu-informatie
5. BESCHOUWING VAN DE M.E.R.-(BEOORDELINGS)PLICHT VAN HET VOORNEMEN
Het voornemen bestaat om de NAVO luchtmachtbasis Weeze-Laarbruch
die nu nog wordt gebruikt door de Britse Royal Air Force (RAF)
voor militaire doeleinden vanaf 2000 te gaan gebruiken voor
burgerluchtverkeer. Daarvoor loopt momenteel in Duitsland een
procedure voor de vergunningverlening. Initiatiefnemer is 'Flughafen
Niederrhein GmbH'. Het bevoegd gezag is het 'Ministerium für
Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr' van het
Bondsland Nordrhein-Westfalen. Dit voornemen heeft
grensoverschrijdende gevolgen voor Nederland omdat de west-oost
gerichte start- en landingsbaan van de luchthaven zeer dichtbij
de grens met Nederland ligt ten oosten van de gemeente Bergen in
de provincie Limburg. Voor dit voornemen wordt in Duitsland geen
milieueffectrapportage ('Umweltverträglichkeitspnrüfung') uitgevoerd
omdat de Duitse wetgeving hiertoe niet verplicht. Wel is een
aantal milieustudies ter onderbouwing van de vergunningaanvraag
uitgevoerd. De vergunningaanvraag en de milieustudies zijn ook in
Nederland bekend gemaakt en ter inzage gelegd. De provincie
Limburg trad daarbij op als coördinator voor het verzamelen en
doorzenden van de inspraakreacties. Parallel aan de procedure
voor de vergunningverlening loopt ook een planologische procedure
tot wijziging van het 'Gebietsentwicktungsplan' waarbij de
'Bezirksregierung Düsseldorf' het bevoegd gezag is. Ook
voor dit planwijzigingsvoorstel wordt aan Nederlandse zijde van
de grens gelegenheid tot inspraak geboden.
In de inspraak van Nederlandse zijde over de vergunningaanvraag
is door verschillende partijen 1] opgemerkt dat hoewel
volgens Duits recht geen milieueffectrapportage (m.e.r.)-plicht
bestaat voor de besluitvorming over dit voornemen, er op grond
van de EU-richtlijn inzake m.e.r. wel sprake zou zijn van een m.e.r.-plicht.
1) Onder meer door de gemeente Bergen (L.), de
Stichting Milieufederatie Limburg en de Stichting Platform
Vliegveld Laarbruch
Volgens deze partijen moet de conversie van de luchthaven naar
burgerluchtvaartgebruik worden gezien als aanleg of wijziging
waarvoor een m.e.r.-(beoordelings)plicht zou gelden. Daarnaast
wijzen dezelfde partijen in Nederland erop dat aan Nederlandse
zijde in het studiegebied enkele natuurgebieden liggen die zijn
aangewezen of zijn aangemeld als Speciale Beschermingszone op
grond van de EU Vogel- en Habitat richtlijn. Voor de mogelijke beïnvloeding
van deze Speciale Beschermingszones geldt een beoordelingsplicht
bijvoorbeeld in de vorm van toepassing van m.e.r. Met het oog
daarop heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer (VROM) mede namens zijn collega's van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) en van Verkeer en
Waterstaat (V&W) per brief d.d. 12 juli 19992] de
Commissie voor de m.e.r. verzocht te adviseren over de kwaliteit
en volledigheid van de vergunningsbescheiden bij de "Aanvraag
van een vergunning voor civiel gebruik van de militaire
luchthaven Weeze-Laarbruch" deel I- IV. Het verzoek om
advies gebeurt volgens de Minister van VROM analoog aan artikel 7.38g,
tweede lid van de Wet milieubeheer (Wm).
2) Hier niet toegevoegd.
Dit advies is opgesteld door een werkgroep van de Commissie
voor de m.e.r. De samenstelling van de werkgroep is gegeven in
bijlage 2. In die bijlage zijn ook de belangrijkste
projectgegevens opgenomen. De werkgroep treedt op namens de
Commissie voor de m.e.r. en wordt verder in dit advies de
Commissie genoemd.
(Ook bijlage 2 is hier niet opgenomen.)
In de opstelling van dit advies heeft de Commissie ook rekening gehouden met de informatie in de wijziging van het 'Gebietsentwicklungsplan' alsook de reacties op de vergunningaanvraag van de provincie Limburg, de gemeente Bergen, de Stichting Milieufederatie Limburg en de Stichting Platform Vliegveld Laarbruch die gebruik gemaakt hebben van de mogelijkheid tot reageren. Deze reacties ontving de Commissie via de provincie Limburg.
De indeling van dit advies is als volgt. In hoofdstuk 2 is de werkwijze van de Commissie bij de opstelling van dit advies uiteengezet. Voorafgaande aan de toetsing van de vergunningsdocumenten heeft de Commissie voor zich een toetsingskader opgesteld. Dit kader is gegeven in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 omvat het oordeel van de Commissie over de milieu-informatie met beantwoording van de vraag in hoeverre deze documenten alle essentiële informatie bevatten die nodig is voor de standpuntbepaling over het voornemen van de ministers van VROM, LNV en Verkeer en Waterstaat (V&W). In hoofdstuk 5 geeft de Commissie een beschouwing over het al dan niet bestaan van een m.e.r.-(beoordelings)plicht op grond van Europees recht.
In het verzoek van 12 juli 1999 aan de Commissie vraagt de minister van VROM advies uit te brengen over de kwaliteit en volledigheid van de vergunningsbescheiden. Het gaat daarbij met name om de grensoverschrijdende gevolgen van het voornemen voor Nederland en om de maatregelen die genomen kunnen worden om de ernst van eventuele milieueffecten voor Nederland te voorkomen, te mitigeren of te compenseren. Er zal gelet moeten worden op internationale verdragen en afspraken op milieugebied die van betekenis zijn voor de informatievoorziening en consultatie tussen Duitsland en Nederland. Daarbij komt dat de Commissie niet betrokken is geweest in eerdere ontwikkelingen betreffende het voornemen en dat dit het eerste advies is over de milieuaspecten van de voorgenomen activiteit. Een ander aandachtspunt is dat de besluitvorming in Duitsland zonder m.e.r. verloopt. Dat vraagt om een aanpak die afwijkt van de opstelling van een toetsingsadvies over een milieueffectrapport ten behoeve van de besluitvorming over een activiteit in Nederland.
Met het oog daarop heeft de Commissie allereerst een toetsingskader opgesteld dat twee onderdelen omvat: een juridisch toetsingskader (paragraaf 3.1] en een milieu-inhoudelijk toetsingskader (paragraaf 3.2). Aan de hand hiervan is de feitelijke toetsing uitgevoerd in drie stappen.
In de eerste stap is nagegaan wat goed en wat niet goed of onvoldoende is beschreven in de documenten die behoren bij de vergunningaanvraag.
Vervolgens zijn in de tweede stap al deze opmerkingen
gesorteerd op hun belangrijkheid voor het milieu in Nederland (hoofdstuk
4).
De centrale vraag die de Commissie zich daarbij stelde, is welke
van de eventueel geconstateerde tekortkomingen in de
vergunningaanvraag en in de daarbij behorende procedure dermate
essentieel zouden kunnen zijn voor Nederland dat de ministers van
VROM, LNV en V&W die zouden moeten weten voor de
standpuntbepaling in deze.
Het oordeel van de Commissie over de milieudocumentatie gaat dus
alleen in op die punten waarvan de Commissie vindt dat die
essentieel zijn voor het overleg. Alle opmerkingen over niet-essentiële
punten vallen af en zijn derhalve niet vermeld in het
toetsingsadvies.
In de derde stap van de toetsing is de Commissie nagegaan hoe
eventuele es- sentiele tekortkomingen weggewerkt zouden kunnen
worden door middel van aanvullende informatie door Duitsland of
wellicht met behulp van kennis aanwezig in Nederland. Dit is
gebeurd in de vorm van aanbevelingen in het oordeel over de
kwaliteit en volledigheid van de milieu-informatie (zie hoofdstuk
4 van dit advies).
Zoals hiervoor is aangegeven heeft de Commissie vanwege het bijzondere karakter van deze toetsing en het feit dat dit het eerste advies over deze activiteit is het nodig gevonden een toetsingskader op te stellen. Dit kader valt uiteen in twee onderdelen: een juridisch en een milieu-inhoudelijk onderdeel.
Het juridische toetsingskader voor de Duitse overheid is in eerste instantie Duits recht. Daarbij gaat het om het 'Luftverkehrsgesetz', het 'Bundesnaturschutzgesetz', het 'Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen' en het 'Umweltvertraglichkeitsprüfungsgesetz' (hierna genoemd 'UVP-Gesetz'). Ingevolge paragraaf 3 'UVP-Gesetz' is een m.e.r. nodig voor projecten die in de tot het 'UVP- Gesetz' behorende bijlage zijn opgesomd. Ingevolge nr. 13 van deze bijlage moet ten behoeve van de aanleg of wijziging van een vliegveld een MER worden opgesteld voorzover voor de aanleg of wijziging een 'Planfeststellung' nodig is. Een dergelijke 'Planfeststellung' is een geconcentreerde vergunningenprocedure. Een 'Planfeststellungsbeschluss' treedt in de plaats van alle eventueel noodzakelijke publiekrechtelijke vergunningen. Ingevolge paragraaf 8 lid 5 'Luftverkehrsgesetz' is voor de conversie van een voorheen militair gebruikt vliegveld in een burgerluchtvaartterrein echter geen 'Planfeststellung' nodig en kan worden volstaan met een eenvoudige vergunning. Daarom is volgens Duits recht ook geen m.e.r. vereist.
Het Nederlands recht (hoofdstuk 7 Wm) is geen verplichtend
toetsingskader. De vergunningsbescheiden behoeven niet aan
Nederlandse eisen met betrekking tot een m.e.r. te voldoen. Wel
is een Nederlandse toestemming nodig voor het gebruik van het
Nederlandse luchtruim bij het opstijgen en landen in en vanuit
westelijke richting (zie art. 1, 2 en 6 van de Convention on
international aviation (Conventie van Chicago d.d. 4 april 1947)).
Voor de in dit verband noodzakelijke beoordeling door de
Nederlandse autoriteiten moet duidelijkheid bestaan over de
gevolgen voor het milieu van de starts en landingen, inclusief de
veiligheidsaspecten.
Voor zover de tot nu toe door de initiatiefnemer en de Duitse
overheidsinstanties ter beschikking gestelde informatie deze
duidelijkheid niet voldoende biedt, is het raadzaam dat de
Nederlandse overheid de Duitse overheid verzoekt om aanvullende
informatie te geven, die op grond van het Nederlandse recht in
Nederland gewoonlijk bij een milieueffectrapport wordt
gepresenteerd zoals bijvoorbeeld informatie over de externe
veiligheid en mogelijke alternatieven.
Voor zover de EG richtlijn (85/337/EEG) betreffende
milieueffectbeoordeling verdergaande eisen stelt die niet in
Duits recht zijn omgezet, is een directe werking van deze
richtlijn mogelijk op basis van art. 7 van die richtlijn3].
3 Ingevolge art. 3 lid 2 van de herziene m.e.r.-richtlijn
(97/11/EG) is op een vergunningaanvraag uitsluitend de 'oude' m.e.r.-richtlljn
(85/337/EEG) van toepassing voor zover de vergunningaanvraag voor
14 maart 1999 bij een bevoegde instantie is ingediend. Nu de
vergunningaanvraag in 1994 is ingediend. is hier uitsluitend de 'oude'
m.e.r.-richtli]n (S5/337/EEG) van toepassing.
Verschillende instanties in Nederland (en met name de gemeente
Bergen) die gebruik maakten van de geboden mogelijkheid tot
inspraak op de vergunningaanvraag alsook de minister van VROM,
wijzen op de mogelijke directe werking van de EG richtlijn. Met
het oog daarop heeft de Commissie zich afgevraagd of het
voornemen inderdaad m.e.r.-(beoordelings)plichtig is op grond van
de richtlijn 85/337/EEG. De betreffende beschouwing is
gepresenteerd in hoofdstuk 5 van dit advies.
Conform het door de minister van VROM gestelde verzoek analoog
aan art. 7.38g Wm zal de Commissie bij de toetsing de
vergunningsbescheiden toetsen alsof het een MER zou betreffen.
De Flora-Fauna-Habitat richtlijn (92/43/EEG d.d. 21 mei 1992)
is in Duits recht omgezet door het 'Dritte Gesetz zur Änderung
des Bundesnaturschutzgesetzes' van 26 augustus 1998 (BGBI I,
p.2481). Daarmee lijkt een rechtstreekse werking van deze
richtlijn op het eerste gezicht niet mogelijk. Het 'Bundesnaturschutzgesetz'
moet echter eerst nog worden doorvertaald naar de 'Landesnaturschutzgesetze',
waaronder het hier van toepassing zijnde 'Landschaftsgesetz
Nordrhein-Westfalen'. Dat is nog niet gebeurd. Voor zover de
Commissie heeft kunnen nagaan, heeft de door de nieuw ingevoegde
paragrafen 19a e.v. van het gewijzigde 'Bundesnaturschutzgesetz'
geboden bescherming bovendien uitsluitend betrekking op het
Duitse grondgebied. Dat is in strijd met de Habitatrichtlijn. In
zoverre kan aan deze richtlijn rechtstreekse werking toekomen.
Voorzover het voornemen tot civiel gebruik van de luchthaven
significante gevolgen heeft voor gebieden die zijn aangewezen als
Speciale Beschermingszone (SBZ) op grond van de EG-Vogelrichtlijn
(79/409/EEG d.d. 2 april 1997) moet de toetsing van de ingreep
voldoen aan art. 6 van de Flora- Fauna-Habitat richtlijn.4]
4 Zie ook de reactie van de gemeente Bergen (L.) d.d.
26 februari 1999 aan het Ministerium für Wirtschaft und
Mittelstand, Technologie und Verkehr van Nordrhein-Westfalen te Düsseldorf.
Op Nederlands grondgebied ten westen van de luchthaven zijn de
volgende natuurgebieden aangemeld: "De Hamert" (1460 ha)
op 20 mei l994 als Vogelrichtlijngebied en "Heideterreinen
Bergen" (444 ha) op 12 december 1996 als
Habitatrichtlijngebied.
Op 14 juli 1998 is het nationaal park "Maasduinen" (3556
ha) onder voorbehoud aangemeld bij de Europese Commissie. Het
nationaal park "Maasduinen" omvat de gebieden "De
Hamert" en "Heideterreinen Bergen".
Ingevolge de uit de Flora-Fauna-Habitatrichtlijn voortvloeiende
verplichtingen kan een project met mogelijk significante gevolgen
voor een SBZ alleen worden toegestaan nadat, op basis van een
passende beoordeling, de zekerheid is verkregen dat de
natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (art.
6 lid 3). Artikel 6, lid 4 is van toepassing indien er sprake is
van negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor
het gebied'. Dwingende redenen van groot openbaar belang met
inbegrip van redenen van sociale of economische aard', kunnen 'bij
ontstentenis van alternatieve oplossingen' volgens art. 6, lid 4
de verwezenlijking van het project rechtvaardigen. De
hoofdelementen van het afwegingskader voor een passende
beoordeling van de gevolgen voor SBZ's betreffen aldus:
Samengevat is het kader waaraan de milieu-informatie kan worden getoetst vooral te vinden in het Duitse recht en het EG-recht (de Vogelrichtlijn, de Flora- Fauna-Habitatrichtlijn en de m.e.r.-richtlijn (85/337/EEG)). Van het internationale recht zijn art. 1 en 2 van de Convention on international civil aviation (Conventie van Chicago d.d. 4 april 1947) relevant nu voor het opstijgen en landen in en vanuit westelijke richting gebruik zal worden gemaakt van het Nederlandse luchtruim. Ingevolge deze bepalingen kan Nederland het gebruik van haar luchtruim voor het opstijgen en landen weigeren. De Commissie heeft daarentegen twijfels of de wijziging van het gebruik van de luchthaven Laarbruch m.e.r.-(beoordelings)plichtig is (zie hoofdstuk 5 van dit advies). De Nederlandse overheid kan evenwel de Duitse overheid verzoeken om aanvullende informatie te verstrekken bijvoorbeeld omdat de Nederlandse overheid die informatie noodzakelijk acht om verantwoord te kunnen beslissen omtrent de toestemming van het gebruik van haar luchtruim.
De Commissie acht de volgende onderwerpen en aspecten van essentieel belang in verband met de mogelijke milieugevolgen voor Nederland van het voornemen.
De Commissie heeft de toetsing uitgevoerd als zou in de
opstelling van de vergunningsbescheiden materieel zijn voldaan
aan de m.e.r.-plicht volgens de richtlijn 85/337/EEG met
inachtname van de Habitat- en Vogelrichtlijn (92/43/EEG en 79/409/EEG).
Dit is in overeenstemming met het verzoek aan de Commissie om te
adviseren analoog aan artikel 7.38g, tweede lid Wm. Het resultaat
van deze toetsing is gepresenteerd met aanbevelingen in paragraaf
4.1.
Daarnaast heeft de Commissie - hoewel strikt genomen het niet tot
haar taak behoort - zich ook beziggehouden met het vraagstuk van
de mogelijke m.e.r.- plicht van het voornemen. Zij heeft dit
gedaan met het oog op de standpuntbepaling door de ministers van
VROM, LNV en V&W. Het resultaat daarvan is gepresenteerd in
hoofdstuk 5 in de vorm van een beschouwing op basis van het
juridisch toetsingskader.
De vergunningaanvraag met bijbehorende documenten en
kaartmateriaal bevat veel milieu-informatie die een veelomvattend
maar incompleet beeld geeft van de milieugevolgen voor Nederland
die zullen optreden bij uitvoering van het voornemen.
De toetsing wordt bemoeilijkt omdat de internationale richtlijnen
op grond waarvan ook rekening moet worden gehouden met de
gevolgen voor Nederland als buurland niet zijn vermeld in de
documentatie. Het gaat om het toetsingskader van de
Habitatrichtlijn dat ook van toepassing is op de gebieden die
zijn aangewezen als SBZ op grond van de Vogelrichtlijn. In het
bijzonder had, naar de mening van de Commissie, moeten worden
aangegeven of het voornemen de natuurlijke kenmerken in de SBZ's
kan aantasten.
Ten tweede had, indien geen zekerheid kan worden gegeven dat
de natuurlijke kenmerken in de SBZ's niet worden aangetast,
moeten worden aangegeven dat het voornemen slechts om dwingende
redenen van groot openbaar belang en bij ontstentenis van
alternatieven kan worden toegelaten.
Wat betreft de afweging van de vier hoofdelementen voor een
passende beoordeling op basis van art. 6.3 en 6.4 van de
Habitatrichtlijn (zie paragraaf 3.1.4 van dit advies) komt de
Commissie tot de volgende conclusies:
In de volgende paragrafen wordt op basis van het milieu-inhoudelijk toetsingskader ingegaan op de verschillende milieuaspecten en de daarbij geconstateerde eventuele essentiële tekortkomingen in de informatie voor Nederland.
In de documenten bestaat onduidelijkheid over de baanlengte.
In de vergunningaanvraag d.d. 2/11/1994 is de lengte van de start-
en landingsbaan aangeduid als 3000 m. In het luchtvaarttechnisch
rapport in het kader van het verzoek tot verlening van de
vergunning d.d. augustus 1998 (blz. 12) is als lengte aangegeven
2440 m met in het verlengde van de baan aan beide zijden
militaire 'overruns' van 275 m elk waardoor in totaal de lengte
komt op 2990 m. In het rapport over de luchtverkeersveiligheid 9]
staat op blz. 8 dat de luchthaven beschikt over een 2440 m lange
start- en landingsbaan waarop aan beide kanten een 275 m lange
noodachterbaan aansluit wat een beschikbare startafbreeklengte
richting 27 en 09 oplevert van 2715 m. Er is dus sprake van een
baan van 2440 m lengte met twee 'overruns' die heel eenvoudig
omgebouwd kan worden naar een baan van ongeveer 3000 m. Het is
duidelijk dat een baan van ongeveer 3000 m lengte geheel andere
mogelijkheden biedt dan een baan van slechts 2440 m.
9 Rapport inzake de luchtverkeersveiligheid voor
de Luchthaven Niederrhein. Gesellschaft fur Luftverkehrsfor-schung
bR, Berlin, augustus 1998
In de vergunningaanvraag wordt wel de zone met bouwverbod
vanwege de obstakelvrijheid genoemd maar niet de zone voor
geluidhinder en die voor externe veiligheid.
De getekende uitvliegroute voor baan 27 roept vragen op over de
praktische uitvoerbaarheid voor de grotere vliegtuigtypen. De SID
is zo getekend dat deze onmiddellijk na de start 15 graden naar
het noorden afbuigt. De praktijk is zo dat in het algemeen pas na
het bereiken van een hoogte van 500 ft aan een draai begonnen kan
worden. Slechts bij uitzondering kan dat worden verlaagd naar een
hoogte van 300 ft. Dit zou betekenen dat voor vliegtuigtypes van
de grootte van een 737 het draaipunt voor baan 27 halverwege
Nieuw Bergen ligt en bij nog grotere vliegtuigtypen nog verder
naar het westen. Het is onduidelijk of met dit gegeven uit de
praktijk in de geluidberekeningen rekening is gehouden. Verder is
het zo dat de beschreven SID een andere procedure aangeeft dan
die is getekend op de kaarten. Volgens die beschrijving ligt het
draaipunt voor baan 27 op 500 m ten oosten van Nieuw Bergen.
De Commissie gaat er vanuit dat lesvluchten op de luchthaven
alleen in Duits luchtruim zullen plaatsvinden. In dit advies is
derhalve geen aandacht besteed aan de gevolgen van de uitvoering
van lesvluchten door klein luchtvaartverkeer voor het Nederlandse
deel van het studiegebied.
In de vergunningaanvraag is sprake van 683 nachtvtiegtuigbewegingen per jaar over Nederland. Uit de inspraakreacties blijkt dat de uitvoering van nachtvluchten in ministerieel overleg tussen Nederland en Duitsland ter sprake is gekomen omdat Nederland geen nachtvluchten wenst. Het kabinetsbesluit over de toekomst van de luchthaven Maastricht-Aachen wijst in dezelfde richting.
Het is onduidelijk of er rekening wordt gehouden met het bezwaar van Nederlandse zijde bijvoorbeeld in de vorm van het achterwege laten van nachtvluchten en/of het alleen toelaten van nachtvluchten in de randen van de nacht zoals oorspronkelijk was voorgesteld voor de luchthaven Maastricht- Aachen.
Er is in de vergunningaanvraag en in de bijbehorende documenten geen rekening gehouden met de Habitat- en Vogelrichtlijn en met de aanwijzing van de diverse SBZ's in het Nederlandse deel van het studiegebied vanaf 1994 ('De Hamert', 'Heideterreinen Bergen' en 'Maasduinen'). Ook is geen rekening gehouden met het te nemen besluit door de Nederlandse overheid voor het gebruik van het Nederlandse luchtruim voor over Nederlands grondgebied opstijgende en dalende vliegtuigen.
In de vergunningaanvraag is geen sprake van alternatieven. Dat geldt zowel voor mogelijk ander gebruik van de luchthaven dan is beschreven in het voornemen en verder ook voor eventuele andere bestemmingen voor het luchthaventerrein na het vertrek van de RAF. Het is onduidelijk in hoeverre de NATO-reservestatus de handhaving van het terrein als luchthaven vereist. Voor het overige verwijst de Commissie naar haar opmerking over de behandeling van alternatieven als onderdeel in de beschermingsformule van de Habitatricht- lijn zoals aangegeven in het juridisch toetsingskader (paragraaf 3.1.4) en in het algemeen oordeel (paragraaf 4.1.1).
Het studiegebied is niet goed afgebakend voor de verschillende milieuaspecten in Nederland. Wat geluid betreft is dat het gebied dat is begrensd door de 20 Ke contour en de nachtcontour LAeq 20 dB(A). Deze contouren zijn niet berekend en getekend. De contouren voor het individueel risico zijn niet aangegeven op kaart. Voor het onderzoek naar de luchtverontreiniging door het wegverkeer is niet aangegeven op grond van welke criteria de omvang van het studiegebied is vastgesteld. Het feit dat bijvoorbeeld de plaats en de directe omgeving van Nieuw Bergen niet in het onderzoek zijn opgenomen kan hierdoor niet op juistheid worden beoordeeld. Het onderzoek naar de geluidhinder door het wegverkeer en de vaststelling van een studiegebied daarvoor, is in het geheel niet uitgevoerd. Er is geen informatie over de omvang van het geohydrologisch systeem waaruit zou kunnen blijken of de waterhuishouding in Nederland kan worden beïnvloed door verontreinigingen die op het luchthaventerrein terecht kunnen komen in de bodem, het oppervlaktewater en het grondwater. Het lijkt waarschijnlijk dat de SBZ's behoren tot het studiegebied; dat kan echter pas met zekerheid worden vastgesteld wanneer het studiegebied voor een ieder van de hier genoemde milieuaspecten zal zijn afgebakend.
10] Piers, MA. The development of a method for the analysis of societal and individual risk due to aircraft accidents in the vicinity of airports. NLR CR 93372. Amsterdam November 1993
In de rapporten voor de verschillende milieuaspecten is geen referentiesituatie aangegeven met uitzondering van de 35 Ke contour in Nederland zoals die is berekend voor het militaire gebruik van de luchthaven. Welk gebruik van de luchthaven aan die berekening ten grondslag heeft gelegen, is echter onbekend. Er is dus geen vergelijking mogelijk van de toekomstige milieugevolgen door het civiele gebruik met een referentiesituatie (zie ook paragraaf 4. 14 van dit advies).
In de rapporten van het adviesbureau Peutz & Associes B.V.
over de geluidbelasting in het aan Nederland grenzende
studiegebied worden Ke-contouren gepresenteerd voor 30, 35 en 40
Ke. De 25 en de 20 Ke contour ontbreken. Deze laatste contour
geeft inzicht in het totale gebied tot waar tenminste 10 % van de
bewoners ernstige geluidhinder ondervindt. Aldus is het niet
mogelijk om na te gaan hoeveel woningen en hoeveel personen
ernstige geluidhinder zullen ondervinden van het toekomstige
gebruik van de luchthaven op basis van de Ke methode.
In de documenten over geluidhinder en slaapverstoring (inclusief
de rapporten van het adviesbureau Peutz) zijn de LAeq
nachtcontouren voor 23, 26 en 29 dB(A) berekend en getekend.
Vanwege het ontbreken van de nachtcontour LAeq 20 dB(A) is het
niet mogelijk het totale gebied aan te geven waarbinnen volgens
de LAeq methode personen slaapverstoring kunnen ondervinden van
de voorgenomen nachtvluchten.
Afgezien van het ontbreken van voornoemde contouren is een
vergelijking van de Duitse en Nederlandse berekeningsmethoden en
de daaruit voortkomende resultaten betreffende aantallen personen
die hinder en slaapverstoring kunnen ondervinden niet te maken.
Zo wijkt de Duitse methode voor de bepaling van slaapverstoring
sterk af van de Nederlandse. In de Duitse methode zijn
toelaatbaar piekniveaus boven 75 dB(A) die hoogstens 6 maal per
nacht mogen optreden. Met een gemiddelde van 5,2 per nacht blijft
het aantal daaronder 11].
11] Wolk. R. Rapport inzake vliegtuiglawaai voor
de Luchthaven Niederrhein. Munchen 15 Juli 1998, blz. 24
Verder is onduidelijk in de berekening van nachtlawaai wat het
precieze voornemen is en welke typen vliegtuigen zullen (kunnen)
opereren. In de rapporten van het adviesbureau Peutz zijn de
berekeningen beperkt tot het vliegtuigtype BAe 146 terwijl in een
aangepaste berekening ook het vliegtuigtype B737-300 is
meegenomen. In de prognoses in de rapporten van Wolk en Peutz
komen ook grote vliegtuigtypen voor (o.a. DC-10) 12].
12 ] Wolf. P. Ontwikkeling van
luchtvervoersscenario's voor civiel gebruik van het militaire
vliegveld Weeze-Laarbruch (actualisering). Aachen. 15 februari
1997, blz. 74, tabel 4.3.1; Adviesbureau Peutz & Associes B.V.,
Geluidbelasting op Nederlands grondgebied nabi] de geplande
civiele luchthaven Niederrhein. Mook. 29 juli 1998, blz. B; zie
ook: Airplan, Ingenieursgesellschaft fur Flughafenbau Stuttgart,
Genehmigungsunterlage: Lageplan Flugrouten und Bewegungszahlen".
2 juni 1998
Er is geen berekening gemaakt van de LAeq 24 uur 70 dB(A) contour. Aldus is geen schatting mogelijk van de impact op het aantal personen bij wie door blootstelling aan en boven dit niveau hypertensie en/of ischemische hart- en vaatziekten kunnen optreden.
Een beschrijving van de effecten op de verblijfsrecreatie ontbreekt. Een schatting van het aantal recreanten dat ernstige geluidhinder en slaapverstoring ondervindt in verblijfsrecreatiegelegenheden is dus niet te maken.
13] Zie het UMER-5P van de luchthaven Schiphol waarnaar is verwezen in paragraaf 3.2 van dit advies
In de documenten en in de vergunningaanvraag ontbreekt een aanduiding van de evaluatie van de werkelijk optredende geluidbelasting en van de naleving van de vergunningvoorschriften.
De wijziging in het gebruik van de luchthaven gaat gepaard met
een verkeersaantrekkende werking. Naast een toename van het
vrachtvervoer wordt een aantal passagiers verwacht van 579 000 14].
De resulterende verkeersstromen hebben gevolgen voor de
geluidhinder op het wegennet rond de luchthaven. Deze toename van
het wegverkeer, en dan met name die van het vrachtverkeer, kan
tot aanzienlijke veranderingen in de geluidbelasting leiden. Dit
aspect, de geluidhinder door het wegverkeer is niet onderzocht.
14 Zie Wolf, P. Ontwikkeling van
luchtvervoersscenario's voor civiel gebruik van het militaire
vliegveld Weeze- Laarbruch -actualisering-. Aachen, 15 februari
1997, blz. 64. tabel 4.2.2 Schattingen m.b.t. de potentiële
passagiers-status-quo van de Luchthaven Niederrhein in het jaar
2015
De beschrijving van de externe veiligheid wordt gegeven in het
"rapport inzake de luchtverkeersveiligheid voor de
luchthaven Niederrhein" van het Gesellschaft fur
Luftverkehrsforschung bR.
Het rapport bevat hoofdzakelijk algemene beschouwingen. Ten
aanzien van de gebruikte methode zijn veel zaken onduidelijk.
Het in de beschouwing betrokken aantal vliegtuigbewegingen
bedraagt 29 440. Onduidelijk is of bij de presentatie van het
individueel risico in paragraaf 4.5.4 met het totale aantal
bewegingen van 49 074 rekening is gehouden.
Onduidelijk is welk model precies is gebruikt. Verwezen wordt
naar een rapport van [Piers] 15]. In dat rapport
echter staat de methode voor grote vliegvelden met meer dan 150
000 bewegingen per jaar beschreven. Naar de rapporten met
betrekking tot regionale velden, die voor het onderhavige
vliegveld meer van toepassing zouden zijn, wordt niet verwezen.
15 Piers, MA. The development of a method for the
analysis of societal and individual risk due to aircraft
accidents in the vicinity of airports. NLR CR 93372, Amsterdam
November 1993.
Bij de indeling in klassen is de scheiding tussen licht en
zwaar bij een MTOW van 136 ton gelegd, terwijl in het model voor
regionale vliegvelden van het NLR deze scheiding bij 40 ton wordt
gelegd.16]. Overigens ligt dezelfde scheiding in het
rapport van Wolk bij 150 ton 17].
16 Van Es. G.H.W. and M. van Hesse, Determination
of accident rates for external risk calculations concerning
regional airports. NLR CR 95330 L, Amsterdam 1995
17 Wolk. R. Rapport inzake vliegtuiglawaai voor de Luchthaven
Niederrhein. Munchen 15 juli 1998.
Niet is aangegeven welke accident ratio's zijn gebruikt voor
de verschillende klassen.
Wel wordt een "level of safety" bepaald, maar uit de
beschrijving kan worden afgeleid dat dat uitsluitend betrekking
heeft op de kans op een botsing in de lucht. Over andere oorzaken
van ongevallen worden geen mededelingen gedaan. In dit verband is
mede van belang dat de ongevallen ratio's als bepaald door het
NLR uitgaan van een ligging van het vliegveld op vlak terrein,
terwijl bij vliegveld Niederrhein sprake is van een steile
helling op 720m van de baan, waarvoor een speciale vergunning
nodig zal zijn. Ook met de aanwezigheid van vogelgebieden onder
de aan- en afvliegroutes is geen rekening gehouden.
Over de wijze waarop de crash area en het spreidingsmodel zijn
bepaald of welk model daaxvoor is gebruikt met welke parameters
worden geen mededelingen gedaan.
Uit de vakkenkaart is niet duidelijk welke de onderliggende
contouren zijn. Het groepsrisico is niet uitgerekend.
Gegeven de resultaten van berekeningen aan vliegveld Maastricht-Aachen,
met vergelijkbare verkeersomvang 18], lijkt het niet
erg waarschijnlijk dat de conclusie dat een Individueel Risico
van 10-6 nergens wordt overschreden juist is. Het is
waarschijnlijker dat een berekening volgens de in Nederland
gebruikelijke methode tot resultaat heeft dat de 10-6
contour zich enkele kilometers over Nederlands grondgebied
uitstrekt.
18 Pikaar, A.J. en M.P. Loog, Externe
veiligheidsberekeningen voor het vtiegveld Maastricht Aachen
Airport. NLR CR 98118. Amsterdam maart 1998.
19 Van Es, G.H.W. and M. van Hesse, Determination of accident rates for external risk calculations concerning regional airports. NLR CR 95330 L. Amsterdam 1998 Loeve. J.A. and G. Moek, New accident location model for regional airports. NLR CR 97320 L, Amsterdam 1997 Brandts. J.J.. Risk of ground fatalities from light-weight aircraft accidents: a consequence model for regional airports.
Het onderzoek naar de luchtverontreiniging voor de situatie
2015 ten gevolge van het luchtverkeer is goed uitgevoerd. Voor de
effecten op de luchtkwaliteit ten gevolge van het wegverkeer
bestaat onduidelijkheid over de vaststelling van het studiegebied
(zie onderstaande alinea). De conclusie met betrekking tot de
gezondheidseffecten is echter te stellig. In wetenschappelijke
kringen bestaat bijvoorbeeld nog zo weinig duidelijkheid over de
gezondheidseffecten van met name stofdeeltjes dat niet kan worden
gesteld dat 'Wezenlijk negatieve effecten vanwege de
luchtkwaliteit......daarmee voor mens en natuur uit te sluiten
zijn' 20]
20 Eventuele consequenties inzake luchtkwaliteit
vanwege de modificatie van de vliegroutes op de Luchthaven
Niederrhein. TÜV Ecoplan Umwelt-Projekt-Nr 98/44 230 0454, blz
99. Mönchengladbach 7 september 1998
In het rapport over de luchtverontreiniging is slechts de situatie 2015 onderzocht (zie ook paragraaf 4.7). Dit betekent dat het niet mogelijk is om de effecten van de wijziging van het gebruik van de luchthaven vast te stellen. De conclusie over de luchtkwaliteit (op blz. 99 van het TÜV rapport inzake de luchtkwaliteit): 'Een duurzame verslechtering van de luchtkwaliteit is bij de geprognosticeerde luchtverkeersomvang met zekerheid uit te sluiten' is dan ook principieel niet juist. Immers, een verslechtering houdt in dat een vergelijking is gemaakt tussen twee situaties. Deze vergelijking is niet gemaakt.
In het rapport is de luchtverontreiniging ten gevolge van het wegverkeer apart behandeld. Het is daarbij niet duidelijk op welke wijze het verkeer, dat door het civiele gebruik van de luchthaven wordt aangetrokken, over de verschillende wegen is toegedeeld. Er is geen verantwoording te vinden met welk model en op grond van welke aannames de verkeersaantrekkende werking is gekwantificeerd. Ten gevolge van de onduidelijkheid over de toedeling van het wegverkeer, dat door het civiele gebruik wordt gegenereerd, is beoordeling van de verkeerskundige gevolgen aan de Nederlandse kant, en daarmee de beoordeling van de effecten op de luchtkwaliteit, niet mogelijk.
De documenten van de vergunningaanvraag bevatten geen informatie over het geohydrologisch systeem waarbinnen het luchthaventerrein is gelegen. Aldus is het onmogelijk een beeld te vormen over de kans van optreden (en de ernst daarvan) waarbij verontreinigingen die terecht komen in de bodem, het oppervlaktewater en het grondwater op het luchthaventerrein via het geohydrologisch systeem Nederland kunnen bereiken en daar van invloed kunnen zijn op de drinkwatervoorziening en de SBZ's.
De documenten behorende bij de vergunningaanvraag verstrekken geen informatie over de eventuele effecten van het voorgenomen civiele gebruik van de luchthaven voor de SBZ's in het Nederlandse deel van het studiegebied. Mogelijke effecten zijn toename in de luchtverontreiniging, verontreiniging van het geohydrologisch systeem en in de geluidbelasting door zowel lucht- als landverkeer.
In de documenten behorende bij de vergunningaanvraag is geen informatie gegeven over maatregelen om de gevolgen voor het milieu te mitigeren of te compenseren.
Aangezien een referentiesituatie niet is gepresenteerd voor de meeste milieu- aspecten (zie ook paragraaf 4.6 van dit advies) is een vergelijking met het voorgenomen civiele gebruik ook niet mogelijk. Alleen voor de 35 Ke contour is een vergelijking mogelijk maar die betreft de vergunde situatie en niet het werkelijke gebruik van de luchthaven gedurende de laatste jaren van de aanwezigheid van de RAF waarvan gesteld is dat het werkelijke gebruik veel minder intensief is dan de vergunde situatie zou toestaan.
In de documenten behorende bij de vergunningaanvraag zijn eventuele leemten in kennis niet vermeld evenmin als hun betekenis voor de besluitvorming. Tot die leemten kunnen gerekend worden het ontbreken van een beoordelingskader voor regionale luchthavens.
De verschillende rapporten die behoren bij de vergunningaanvraag bevatten samenvattingen die tezamen echter geen goed beeld geven van de milieugevolgen die te verwachten zijn voor Nederland. Een goed samenvattend beeld is ook niet mogelijk gezien de vele geconstateerde tekortkomingen in de informatie.
Een m.e.r.-plicht direct op grond van EG-recht is pas denkbaar, als de M.e.r.- richtlijn niet juist is omgezet in Duits recht. Is het Duitse recht wel correct, is een beroep op de richtlijn niet mogelijk.
Ingevolge art. 4 lid 1 jo. bijlage I onder 7 M.e.r.-richtlijn is de aanleg van een vliegveld met een start- en landingsbaan langer dan 2100 m eo ipso m.e.r.- plichtig. Anders dan bijvoorbeeld de gemeente Bergen beargumenteert, is de Commissie van opvatting dat hier waarschijnlijk niet van de aanleg van een vliegveld kan worden gesproken. Het vliegveld is er en het kan en mag worden gebruikt. Een verandering van het gebruik inclusief de daarvoor noodzakelijke bouwkundige veranderingen is naar opvatting van de Commissie te beschouwen als een wijziging en niet als de aanleg van een vliegveld. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat een wijziging van een bestaand project slechts dan als een nieuw project moet worden beschouwd als de wijziging op zichzelf voldoet aan de omschrijving van een bijlage 1-project (HvJ 11 augustus 1995, M en R 1995/10, nr. 107, Grosskrotzenburg-arrest).
Wijzigingen van vliegvelden waarbij een nieuwe landingsbaan van minimaal 2l00 m wordt gebouwd of nieuw in gebruik genomen (zoals de 5e baan Schiphol, Oost-westbaan Maastricht-Aachen-Airport) zijn dus nieuwe projecten; wijzigingen van andere aard, ook wijzigingen van de aard van het gebruik van een vliegveld, zijn wijzigingen.
De wijziging van een vliegveld is op grond van art. 4
lid 2 Richtlijn 85/337/EEG m.e.r.-plichtig als de lidstaat van
oordeel is dat zulks noodzakelijk is met het oog op de
aanzienlijke milieugevolgen van de richtlijn. Aan de Duitse
autoriteiten komt dienaangaande een beoordelingsmarge toe. De
Commissie is van opvatting dat de Nederlandse regering de Duitse
regering alleen dan op het bestaan van een m.e.r.-plicht kan
wijzen, als de Duitse autoriteiten de hun ingevolge art. 4 lid 2
M.e.r.-richtlijn toekomende beoordelingsruimte klaarblijkelijk
hebben overschreden. Zoals is aangegeven in het juridisch
toetsingskader in paragraaf 3.1.1 van dit advies wordt op grond
van het Duitse recht niet per concreet geval bekeken of een
wijziging van het gebruik van een vtiegveld van militair gebruik
in civiel gebruik aanzienlijke milieugevolgen heeft en er wordt
daarvoor nooit een m.e.r. geeist. Dat is Europeesrechtelijk
mogelijk, als de wijziging van de aard van het gebruik kan worden
beschouwd als een "criterium" als bedoeld in art. 4 lid
2 onder b M.e.r.-richtlijn (zie HvJ EG 24 oktober 1996, AB 1997,
l33 m.nt. ChB, Kraaijeveld-arrest). De Commissie weet niet en kan
ook niet achterhalen of de Duitse wetgever onderzoek heeft gedaan
naar de milieueffecten die bij de wijziging van een militair
vliegveld in een burgerluchtvaartterrein gewoonlijk kunnen
optreden. Alleen als een dergelijk onderzoek niet is gedaan, zou
men kunnen stellen dat paragraaf 3 UVP-Gesetz jo. 5 par. 8 lid 5
Luftverkehrsgesetz in strijd zouden zijn met het Europees recht.
De Commissie acht het niet mogelijk op basis van de haar ter
beschikking staande stukken, inclusief de door de gemeente Bergen
ingediende stukken, tot een dergelijk oordeel te komen.
Zelfs als het EG-recht in casu direkt toegepast zou moeten worden,
dan nog is ongewis of een m.e.r.-plicht bestaat. Op grond van art.
4 lid 2 M.e.r.-richtlijn zou de wijziging van het gebruik van het
vliegveld Laarbruch alleen dan m.e.r.- plichtig zijn, als deze
wijziging aanzienlijke milieugevolgen zou kunnen hebben. De
Commissie is daarbij, mede op grond van de jurisprudentie van de
Raad van State, van opvatting dat een vergelijking moet worden
gemaakt tussen het gebruik dat tot nu toe was toegestaan en het
gebruik dat in de toekomst zal worden toegestaan. Het is ongewis
of in dit geval gesproken kan worden van aanzienlijke
milieugevolgen.
Al met al acht de Commissie dan ook een terughoudende opstelling van de Nederlandse staat met betrekking tot het eventueel bestaan van een m.e.r.- (beoordelings)plicht aan te raden. Dat neemt niet weg, zoals al eerder is gesteld, dat het zinvol kan zijn om de Duitse autoriteiten uit andere hoofde om aanvullende informatie te vragen. Daarbij moet met name worden gedacht aan de conclusie dat de tot nu toe ter beschikking staande informatie (althans volgens de opvatting van de Commissie) onvoldoende grondslag biedt voor het nemen van een verantwoorde beslissing omtrent de toestemming tot het gebruik maken van het Nederlandse luchtruim.